Τις τελευταίες δεκαετίες πολλοί πρόσφυγες και μετανάστες έχουν φτάσει και έχουν παραμείνει στην Ελλάδα. Εντούτοις, οι προσπάθειες ένταξής τους, στον βαθμό που υπήρξαν, ήταν συχνά αποσπασματικές και αναποτελεσματικές. Από την άλλη πλευρά, η επιτυχής ένταξη είναι αναγκαία για τη μακροπρόθεσμη κοινωνική συνοχή και οικονομική ευημερία της χώρας. Πώς μπορεί να συμβεί; Το συγκεκριμένο ερώτημα απασχολεί δύο νέες δημοσιεύσεις της διαΝΕΟσις.
Αφενός, το νέο κείμενο πολιτικής του ερευνητή στο Εθνικό Κέντρο Κοινωνικών Ερευνών (ΕΚΚΕ), Άγγελου Τραμουντάνη, εξετάζει τις ελληνικές πολιτικές ένταξης σε τέσσερις σημαντικούς τομείς: στην αγορά εργασίας, στην απόδοση ιθαγένειας, στην εκπαίδευση και στη συμμετοχή στα κοινά τα τελευταία 15 χρόνια. Δεν μένει απλώς στη χρήσιμη αποτύπωση της κατάστασης, αλλά παραθέτει επιπλέον καλά παραδείγματα από άλλες χώρες, καθώς και προτάσεις πολιτικής.
Ταυτόχρονα, δημοσιεύεται η διεισδυτική ανάλυση του Καθηγητή Πολιτειολογίας στο Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης & Ιστορίας του Παντείου Πανεπιστημίου, Δημήτρη Χριστόπουλου, που περιγράφει το ελληνικό μεταναστευτικό καθεστώς από τη δεκαετία του 1990 έως σήμερα. Με κριτικό βλέμμα, σχολιάζει και αναδεικνύει το νομικό, πολιτικό και κοινωνικό υπόβαθρο των πολιτικών ένταξης.
Ακόμη, αυτές τις μέρες η διαΝΕΟσις συμμετέχει στο δημόσιο πρόγραμμα της έκθεσης σύγχρονης τέχνης space of togetherness που διοργανώνει ο ΝΕΟΝ στον χώρο “Σχολείον της Αθήνας – Ειρήνη Παπά” της Δραματικής Σχολής του Εθνικού Θεάτρου. Το δίγλωσσο ενημερωτικό έντυπο το οποίο διανέμεται στους επισκέπτες της έκθεσης συγκεντρώνει ενδιαφέρουσες πληροφορίες και δεδομένα για θέματα ισότητας και συμπερίληψης στην Ελλάδα.
Ακολουθεί μια σύντομη παρουσίαση των βασικών ευρημάτων των δύο νέων κειμένων της διαΝΕΟσις.
«Οι άνθρωποι που μπαίνουν στη χώρα πρέπει με κάποιον τρόπο να μπουν σε μια τροχιά κοινωνικής συμπερίληψης, διότι αυτό επιτάσσει η κοινωνική συνοχή, η δημόσια υγεία, η ανθρώπινη αξιοπρέπεια και λοιπά ζωτικά αγαθά […]. Αυτό το μήνυμα θα σήμαινε ενεργές δημόσιες πολιτικές ένταξης, όπως υποχρεωτικά ενισχυτικά μαθήματα ελληνομάθειας για ανηλίκους και ενηλίκους, διά βίου εκπαίδευση, αρωγή για την είσοδο σε μια κατακερματισμένη αγορά εργασίας». Δ. Χριστόπουλος, «Το ελληνικό μεταναστευτικό καθεστώς. Πραγματικότητες, ματαιώσεις, προοπτικές»
Πολιτικές ένταξης στην Ελλάδα
Στα τέλη της δεκαετίας του 1980 οι πρώτοι μετανάστες φτάνουν στη χώρα. Τι έχει κάνει το ελληνικό κράτος έκτοτε για να διαχειριστεί τη ροή των ανθρώπων που ήρθαν αναζητώντας εργασία ή ασφάλεια;
Α. 1991-2000: Η «πρώιμη φάση»
- Η χώρα δεν πήρε τότε μέτρα για μια συνολική διαχείριση της μετανάστευσης, αλλά μόνο για την ανάσχεση της ροής και την αποτροπή της εισόδου.
- Στα μέσα της δεκαετίας εφαρμόστηκαν κάποια μέτρα για τη νομιμοποίηση παράτυπων μεταναστών.
- Το 1997, ενώ οι νόμιμοι μετανάστες στη χώρα υπολογίζονταν σε 75.000, οι παράτυποι ξεπερνούσαν το μισό εκατομμύριο.
Β. 2001-2008: Οι πρώτες πολιτικές ένταξης
- Ψηφίζονται οι πρώτοι νόμοι για τη ρύθμιση της μετανάστευσης, οι οποίοι λαμβάνουν υπόψη την παράμετρο της ένταξης, π.χ. ο Ν. 3386/2005.
- Παρουσιάζεται το πρώτο εθνικό σχέδιο δράσης για την κοινωνική ένταξη μεταναστών.
- Ανακοινώνονται άλλες δράσεις, π.χ. το πρόγραμμα ΕΣΤΙΑ του 2007, οι οποίες συχνά παραμένουν ανεφάρμοστες.
Γ. 2008-2015: Οικονομική κρίση
- Παρά την κρίση, η μεταναστευτική πολιτική «ωριμάζει».
- Ο Ν. 3838/2010 καθιερώνει ειδικές διαδικασίες κτήσης ιθαγένειας για τα παιδιά των μεταναστών, όμως κρίνεται αργότερα αντισυνταγματικός από το Συμβούλιο της Επικρατείας.
- Ψηφίζεται ο Κώδικας Μετανάστευσης και Κοινωνικής Ένταξης (Ν. 4251/2014).
Δ. 2016-σήμερα: Το προσφυγικό ζήτημα και η διαχείρισή του
- Η χώρα διαχειρίζεται σημαντικές ροές προσφύγων από το 2015 και έπειτα.
- Από το 2018 πραγματοποιείται το πρόγραμμα HELIOS για την υποστήριξη της ένταξης των προσφύγων και για την αυτόνομη διαβίωσή τους.
- Διατυπώνονται νέες Εθνικές Στρατηγικές για την Ένταξη, το 2019 και το 2022.
- Ψηφίζεται ο νέος Κωδικας Μετανάστευσης (Ν. 5038/2023).
Τι συμβαίνει σήμερα
Η επίδοση της Ελλάδας στον δείκτη για τις πολιτικές ένταξης μεταναστών MIPEX είναι 46/100, χαμηλότερα από τον μέσο όρο των χωρών της ΕΕ (49) και του ΟΟΣΑ (56). Η βαθμολογία αυτή είναι παρόμοια με της Μάλτας, πιο αδύναμη από αυτές της Ιταλίας, της Πορτογαλίας και της Ισπανίας, και ελαφρώς ανώτερη από της Κύπρου και της Τουρκίας.
Α. Αγορά εργασίας
Η κατάσταση σήμερα
- Οι μετανάστες καλύπτουν σημαντικές ελλείψεις εργατικού δυναμικού στη γεωργία, στις κατασκευές, στον τουρισμό και σε άλλους τομείς.
- Η εργασία των μεταναστών περιόρισε ελλείψεις δεξιοτήτων στην αγορά και στήριξε πολλούς τομείς ώστε να ανταπεξέλθουν στην πίεση του ανταγωνισμού.
- Η συμμετοχή μεταναστών στην οικονομική δραστηριότητα πριν από την οικονομική κρίση εκτιμάται ότι οδήγησε σε αύξηση του ΑΕΠ μεταξύ 2,3% και 2,8%, και σε μείωση του πληθωρισμού κατά 2%.
- Πολλές μελέτες επιβεβαιώνουν ότι οι μετανάστες λειτουργούν συμπληρωματικά με τους γηγενείς εργαζόμενους.
- Οι μετανάστες συχνά εργάζονται σε καθεστώς επισφάλειας ή εκμετάλλευσης.
- Η χαμηλόμισθη εργασία των μεταναστών εκτιμάται ότι επιβράδυνε τις βελτιώσεις στην παραγωγικότητα των επιχειρήσεων, υποκαθιστώντας σε κάποιο βαθμό π.χ. τις επενδύσεις σε σύγχρονο εξοπλισμό.
- Μέχρι το 2008, το ποσοστό ανεργίας των μεταναστών στη χώρα ήταν σταθερά χαμηλότερο από το αντίστοιχο των γηγενών. Μετά το 2009 η εικόνα είναι αντίστροφη. Το 2013 το ποσοστό ανεργίας των γηγενών ήταν 26,7%, ενώ των αλλοδαπών 40%.
- Το διάστημα 2010-2015 περίπου 250.000 μετανάστες αποχώρησαν από τη χώρα, λόγω της οικονομικής κρίσης.
- Οι πρόσφυγες που φτάνουν στη χώρα μετά το 2015 και θέλουν να εργαστούν αντιμετωπίζουν πολλά διοικητικά εμπόδια.
Καλές πρακτικές
Πορτογαλία: Η πλατφόρμα «RefuJobs Platform» λειτουργεί από το 2018 και διευκολύνει την προσπάθεια για εύρεση εργασίας. Αντίστοιχα, από το 2022 λειτουργείη πλατφόρμα «Portugal for Ukraine» για τους πρόσφυγες από την Ουκρανία.
Β. Απόδοση Ιθαγένειας
Η κατάσταση σήμερα
- Έως το 2015 η πλειονότητα των αποδόσεων ελληνικής ιθαγένειας σε αλλοδαπούς σχετιζόταν με την πολιτογράφηση ομογενών. Από το 2016 και έπειτα, η κύρια κατηγορία στην οποία αποδίδεται ιθαγένεια είναι πλέον αυτή της δεύτερης γενιάς μεταναστών.
- Μετά το 2017 καταγράφεται μια ιδιαίτερα σημαντική και συνεχής μείωση των αποδόσεων ιθαγένειας, άνω του ενός τρίτου μέσα σε πέντε χρόνια.
- Η μείωση αυτή συνδέεται με τα αυστηρά κοινωνικά και οικονομικά κριτήρια ένταξης, με την αναδρομική εφαρμογή των κριτηρίων αυτών, με τον μεγάλο αριθμό εκκρεμουσών αιτήσεων και με την αυξημένη δυσκολία του νέου τεστ πολιτογράφησης μετά το 2020.
- Το νέο Πιστοποιητικό Επάρκειας Γνώσεων για την Πολιτογράφηση εισήχθη για να καταπολεμηθούν οι ανομοιογενείς κρίσεις των διαφορετικών Επιτροπών Πολιτογράφησης ανά την επικράτεια, που προέβλεπε το προηγούμενο σύστημα ιθαγένειας.
- Οι υποψήφιοι πρέπει πλέον να μελετήσουν μια κοινή Τράπεζα Θεμάτων προκειμένου να δείξουν με το τεστ ότι γνωρίζουν επαρκώς την ελληνική γλώσσα, ιστορία και γεωγραφία, τον ελληνικό πολιτισμό, τις συνήθειες των Ελλήνων, καθώς και τον τρόπο λειτουργίας των θεσμών.
- Να σημειωθεί ότι, η Τράπεζα Θεμάτων είναι πολύ εκτενής: μετράει 964 σελίδες και 500 ερωτήσεις π.χ.
- «Ποιος ήταν ο Μαρδοχαίος Φριζής;»
- «Ποια ήταν η Ασπασία Μάνου;»
- «Πόσοι είναι οι κοσμήτορες και οι γραμματείς του Προεδρείου της Βουλής;»
- Σύμφωνα με το υπουργείο Εσωτερικών, οι εκκρεμείς αιτήσεις πολιτογράφησης το 2019 ανέρχονταν στις 28.020, ενώ το 2021 στις 32.943.
- Ο νέος Κώδικας Ελληνικής Ιθαγένειας (Ν. 4735/2020) προβλέπει τη δημιουργία νέων θεσμών για την επιτάχυνση της διαδικασίας.
«Η πολιτογράφηση συνίσταται από μια αλυσίδα διοικητικών ενεργειών, στις οποίες εμπλέκονται περισσότερες από μία υπηρεσίες, και εξ αντικειμένου θέλει πολύ χρόνο. Η προθεσμία του ενός έτους, που έχει τεθεί με τον νόμο του 2010, λειτουργεί απολύτως ενδεικτικά, καθώς οι περισσότερες πολιτογραφήσεις διεκπεραιώνονται μετά από δυόμιση έως και πέντε χρόνια τουλάχιστον, ενώ υπάρχουν και διαδικασίες που διαρκούν ακόμη περισσότερο». – Δ. Χριστόπουλος
Καλές πρακτικές
Βέλγιο: Πρόσφατα κατάργησε παραμέτρους αξιολόγησης, που κρίθηκε ότι εμποδίζουν τη διαδικασία και καθυστερούν τους ωφελούμενους. Αντιθέτως, αποφασίστηκε ότι η απόκτηση ή μη του δικαιώματος, θα προκύπτει από διερεύνηση του βαθμού ένταξης μέσα από τη συμμετοχή του υποψηφίου στην εκπαίδευση, στην αγορά εργασίας, στην κοινότητα, στην υγεία, κ.ά.
Γ. Εκπαίδευση
Η κατάσταση σήμερα
- Το μερίδιο των μεταναστών μαθητών στην Ελλάδα αυξήθηκε από 11% το 2012 σε 13% το 2022. Το 2022, το 3% των δεκαπεντάχρονων μαθητών ήταν μετανάστες πρώτης γενιάς.
- Οι μαθητές με μεταναστευτικό ή προσφυγικό προφίλ αντιμετωπίζουν μαθησιακές και ψυχοκοινωνικές δυσκολίες, πιο συχνά σε σχέση με τους γηγενείς.
- Στον διαγωνισμό PISA του ΟΟΣΑ, οι μαθητές με μεταναστευτικό προφίλ έχουν μέση διαφορά με τους γηγενείς στην ανάγνωση και στα μαθηματικά άνω των 40 μονάδων – άνω των 13 μονάδων αν συνυπολογιστεί το κοινωνικο-οικονομικό προφίλ τους.
- Στον ίδιο διαγωνισμό, οι δεύτερης γενιάς μετανάστες όχι απλώς έχουν χειρότερες επιδόσεις από τους γηγενείς, αλλά αντίθετα με ό,τι θα περίμενε κανείς, η διαφορά αυτή μέσα στην περίοδο 2006-2018 έχει διευρυνθεί.
- Από το 1996 λειτουργούν στη χώρα 13 διαπολιτισμικά σχολεία πρωτοβάθμιας και 13 δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης, στα οποία συμμετέχουν μαθητές με διαφορετικό πολιτισμικό υπόβαθρο.
- Για τα παιδιά 5 έως 15 ετών με προσφυγικό προφίλ, η παρακολούθηση και η συμμετοχή στην πρωτοβάθμια και δευτεροβάθμια εκπαίδευση είναι υποχρεωτική.
- Έως τουλάχιστον το 2021, η πρόσβαση σε σχολεία της τοπικής κοινότητας ήταν σχεδόν μηδενική για τα παιδιά που διέμεναν σε Κέντρα Υποδοχής και Ταυτοποίησης, καθώς και στα Προαναχωρησιακά Κέντρα Κράτησης Αλλοδαπών στα νησιά.
- Η δημιουργία Τάξεων Υποδοχής προβλέπεται από τον νόμο, αλλά στην πράξη τα μαθήματα δεν ξεκινούν πάντα στην ώρα τους, λόγω και της σημαντικής υποστελέχωσης.
- Περίπου 3/4 των παιδιών προσφυγικού προφίλ, που έχουν εγγραφεί στο σχολείο, το εγκαταλείπουν πρόωρα. Μόνο 1 στα 4 παιδιά παραμένει μαθήτρια ή μαθητής μέχρι το τέλος του σχολικού έτους.
Καλές πρακτικές
Συμβούλιο της Ευρώπης: Έχει αναπτύξει το «Ευρωπαϊκό Διαβατήριο Προσόντων για Πρόσφυγες». Με αυτό, οι πρόσφυγες που φτάνουν στις ευρωπαϊκές χώρες, μετά από μια σειρά αξιολογήσεων, μπορούν να αποδείξουν την ακαδημαϊκή τους εμπειρία, το επίπεδο γλωσσομάθειάς τους, καθώς και την επαγγελματική εμπειρία που κατέχουν, χωρίς την προϋπόθεση ύπαρξης αντίστοιχων πιστοποιητικών και πτυχίων.
Δ. Συμμετοχή στα κοινά
Η κατάσταση σήμερα
- Τα Συμβούλια Ένταξης Μεταναστών και Προσφύγων (ΣΕΜΠ) αποτελούν ενδεκαμελή συμβουλευτικά όργανα των Δήμων και θεσμοθετήθηκαν προκειμένου να συμβάλλουν ενεργά στην ένταξη μεταναστών και προσφύγων.
- Καταγράφουν τα προβλήματα αυτών των πληθυσμών, εισηγούνται στα δημοτικά συμβούλια τις κατάλληλες δράσεις ένταξης, συνδιοργανώνουν εκδηλώσεις ευαισθητοποίησης και υποβάλουν ετήσια έκθεση πεπραγμένων.
- Στην πράξη τα ΣΕΜΠ δε λειτουργούν όπως σχεδιάστηκαν.
- Μέχρι σήμερα έχουν συσταθεί μόνο 15 ΣΕΜΠ στους 332 δήμους της χώρας.
- Μόλις 2 από τα 15 ΣΕΜΠ φαίνεται να λειτουργούν σε τακτική βάση, καθώς μόνο για αυτά έχουν καταγραφεί περισσότερες από 50 συναντήσεις από την ημερομηνία ενεργοποίησής τους.
- Τα Κέντρα Ένταξης Μεταναστών (ΚΕΜ) αποτελούν μέρος των Κέντρων Κοινότητας των Δήμων σε περιοχές με πολλούς πρόσφυγες ή μετανάστες.
- Παρέχουν ενημέρωση, εξυπηρέτηση, συμβουλευτική και ευκαιρίες δικτύωσης στους ενδιαφερόμενους. Επιπλέον, παραπέμπουν τους μετανάστες ή πρόσφυγες που απευθύνονται σε αυτά σε άλλες αρμόδιες υπηρεσίες, π.χ. θεσμούς ψυχικής υγείας ή ξενώνες αστέγων.
- Στην πράξη, σε μεγάλο βαθμό, η δραστηριότητα των ΚΕΜ αφορά τη διεκπεραίωση αιτήσεων για το Κοινωνικό Εισόδημα Αλληλεγγύης. Από την έναρξη της λειτουργίας τους το 2017, υπολογίζεται ότι έχουν ωφεληθεί 65.000 άτομα.
- Είναι συχνά υποστελεχωμένα: μόνο 6 στα 10 λειτουργούν με όλες τις απαραίτητες ειδικότητες. 1 στα 3 δεν διαθέτει διαπολιτισμικό διαμεσολαβητή, ενώ επίσης 1 στα 3 δε διαθέτει ψυχολόγο.
Καλές πρακτικές
Φινλανδία: Το Κέντρο Εμπειρογνωμοσύνης για την Ένταξη των Μεταναστών παράγει και διαχέει καλά τεκμηριωμένη γνώση και πληροφόρηση σχετικά με την ένταξη, σε υπεύθυνους λήψης αποφάσεων, αρχές και ειδικούς.
Προτάσεις Πολιτικής
Το κείμενο πολιτικής του Α. Τραμουντάνη προτείνει αρκετά μέτρα για καθεμία από τις τέσσερις θεματικές που διερευνά. Ωστόσο, προτείνει επιπλέον και κάποιες γενικές κατευθύνσεις. Ενδεικτικά:
- Αναβάθμιση της πολιτικής προτεραιότητας του ζητήματος της ένταξης των προσφύγων και μεταναστών.
- Συμπερίληψη του μεταναστευτικού πληθυσμού στην Εθνική Στρατηγική για την Ένταξη.
- Οργανική διασύνδεση της Εθνικής Στρατηγικής για την Ένταξη με τα ετήσια Σχέδια Δράσης του υπουργείου Μετανάστευσης και Ασύλου.
- Αυτόματη συμπερίληψη των αναγνωρισμένων προσφύγων στο HELIOS και ομαλοποίηση χρηματοδότησης.
